Des Soulèvements de la Terre à la Jeune Garde : les dissolutions administratives contre les intérêts du peuple.
Le Parti de Gauche soutient la dissolution des associations, groupes de combats et milices privées qui provoquent et incitent à la haine, la discrimination ou la violence ou veulent porter atteinte à la forme républicaine du Gouvernement, mais estime que le pouvoir de dissolution administrative des associations ne doit pas rester à la main du Gouvernement et propose de confier ce pouvoir à l’autorité judiciaire de l’ordre administratif. Il en va de l’état de droit.
Ce jeudi 12 juin, le Conseil des ministres a prononcé la dissolution du mouvement La Jeune Garde. Co-créé en 2018 par Raphaël Arnault, député LFI, La Jeune Garde est un mouvement explicitement antifasciste et profondément républicain.
Le Parti de Gauche condamne avec fermeté cet acte administratif visant à criminaliser une association de gauche militante. Cette opération du pouvoir exécutif s’inscrit en fait dans une série de décisions similaires, en particulier la tentative opérée en 2023 de dissoudre les Soulèvements de la Terre.
Cette réitération de décisions administratives visant à dissoudre des associations actives sur le terrain de la contestation politique révèle le pouvoir exorbitant qu’entend s’arroger le Gouvernement en termes de liberté d’association et d’expression. Les Gouvernements qui se sont succédé sous Emmanuel Macron battent tous les records de dissolutions administratives d’associations, prises sur le fondement de l’article L.212-1 du Code de la sécurité intérieure.
En brandissant l’argument fallacieux de préservation de l’ordre public, les ministres de l’Intérieur successifs ont fait usage de cette arme disproportionnée à l’encontre d’associations écologistes ou antifascistes, qui mènent concrètement et quotidiennement la lutte sur le terrain.
En outre, en prononçant cette dissolution de La Jeune Garde, le Conseil des ministres manifeste explicitement un alignement sur les positions de l’extrême droite et porte atteinte à la liberté d’association par la procédure de dissolution administrative, arme de destruction massive de la démocratie. C’est ce qu’avait jugé le Conseil d’état en annulant la dissolution des Soulèvements de la Terre.
Si certaines associations ont pu être dissoutes à juste titre pour leur atteinte réelle à l’ordre public et à la sécurité des personnes, c’est toujours au pouvoir judiciaire d’en prendre la décision.
Le Parti de Gauche n’accepte pas qu’une décision d’une telle gravité en matière de libertés publiques soit prise dans le secret d’un Conseil des ministres, sans les garanties procédurales d’un contrôle judiciaire et sans le respect du principe républicain de la séparation des pouvoirs.
C’est pourquoi nous proposons aux parlementaires qui le souhaitent de reprendre la proposition de loi que nous publions ci-dessous.
PROPOSITION DE LOI
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
De la liberté d’association, protégée en droit interne et par le droit international
Depuis la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, la France reconnaît la liberté d’association. Il faudra attendre les décisions du Conseil d’État (CE Ass., 11 juill. 1956, Amicale des Annamites de Paris) puis du Conseil Constitutionnel (Cons. const., n°71-44 DC, 16 juill. 1971) pour que la liberté d’association soit considérée comme principe fondamental reconnu par les lois de la République.
Le Conseil Constitutionnel réaffirmera régulièrement que « la liberté d’association est au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le Préambule de la Constitution. Les atteintes portées à cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi. » Le Conseil d’État, quant à lui, « rappelle qu’une mesure de dissolution porte une atteinte grave à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République. Elle ne peut donc être mise en œuvre que pour éviter des troubles graves à l’ordre public. »
La Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentale consacre la liberté de réunion et d’association en son article 11 en ces termes : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État. »
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), dont la France est signataire depuis le 4 novembre 1980, prévoit en son article 22 que :
« 1. Toute personne a le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts.
2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police. […] »
La Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne prévoit dans son article 12 relatif à la liberté de réunion et d’association que :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique, ce qui implique le droit de toute personne de fonder avec d’autres des syndicats et de s’y affilier pour la défense de ses intérêts.
2. Les partis politiques au niveau de l’Union contribuent à l’expression de la volonté politique des citoyens ou citoyennes de l’Union. »
Des dispositions relatives à la dissolution des associations en droit interne
La capacité de dissoudre une association est déjà confiée au juge judiciaire sur deux principaux fondements.
Ainsi, les articles 3 et 7 de la loi de 1901 confient au juge le droit de dissoudre une association.
Article 3 de la loi du 1er juillet 1901 :
« Toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet. »
Article 7 de la loi du 1er juillet 1901 :
« En cas de nullité prévue par l’article 3, la dissolution de l’association est prononcée par le tribunal judiciaire, soit à la requête de tout intéressé, soit à la diligence du ministère public. Celui-ci peut assigner à jour fixe et le tribunal, sous les sanctions prévues à l’article 8, ordonner par provision et nonobstant toute voie de recours, la fermeture des locaux et l’interdiction de toute réunion des membres de l’association. »
De même, l’article 131-39 du code pénal offre au juge pénal le pouvoir de dissoudre une association qui a commis certains crimes ou délits :
« Lorsque la loi le prévoit à l’encontre d’une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs des peines suivantes :
1° La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu’il s’agit d’un crime ou d’un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d’une peine d’emprisonnement supérieur ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ; […]
Les peines définies au 1° et au 3° ci-dessus ne sont pas applicables aux personnes morales de droit public dont la responsabilité pénale est susceptible d’être engagée. Elles ne sont pas non plus applicables aux partis ou groupements politiques ni aux syndicats professionnels. La peine définie au 1° n’est pas applicable aux institutions représentatives du personnel. »
Des prérogatives exorbitantes du gouvernement concernant la dissolution d’associations ou de groupements
Dans un État de droit, le fait de confier des pouvoirs extraordinaires à l’institution administrative plutôt qu’au pouvoir judiciaire doit toujours être regardé avec circonspection tant leur usage peut être arbitraire.
C’est le cas de la capacité qu’à le Gouvernement de prononcer la dissolution d’associations ou de groupements de faits. Cette dissolution est un acte particulièrement grave, en ce qu’elle porte atteinte à la liberté de réunion et d’expression.
L’exercice des prérogatives gouvernementales de dissolution d’associations bat des records depuis l’élection d’Emmanuel Macron. Comme le note le journal Le Monde dans un article du 10 novembre 2023, les gouvernements successifs exerçants sous la présidence d’Emmanuel Macron ont demandé la dissolution de 34 associations ou groupements (entre le 14 mai 2017 et le 10 novembre 2023), contre 28 pour les gouvernements de Charles de Gaulle, 13 pour François Mitterrand, 11 pour François Hollande 7 pour Georges Pompidou, 3 pour Jacques Chirac et 2 pour Valéry Giscard d’Estaing et Nicolas Sarkozy.
La banalisation et l’accroissement des procédures de dissolution doit inquiéter les démocrates.
Le Professeur de droit public à l’Université de Grenoble-Alpes Romain Rambaud livre un avis sans complaisance concernant ce dispositif : « Le traitement des données juridiques et historiques démontre que bien loin d’être un instrument irréprochable de protection de la République, cette police est un dispositif exorbitant dont l’utilisation révèle la ductilité, la capacité à se déformer sans se rompre, c’est-à-dire la capacité à servir à tout et son contraire en fonction des circonstances. Derrière les apparences, qui font de cette loi un outil de défense de la République contre la violence qui entendrait la renverser, se cache un instrument efficace de protection des intérêts de l’État, variables dans le temps, voire un dispositif instrumentalisé par les politiques. Un « négatif de la vie politique française », disait Gustave Peiser dans son article paru en 1963. Les choses n’ont pas changé depuis. »
Le Professeur Rambaud note très justement qu’en dehors des « ligues », la loi du 10 janvier 1936 a servi à réprimer les mouvements indépendantistes : « La loi de 1936 venait donc d’être utilisée non plus pour défendre la République, mais bien pour défendre l’Empire. L’absence de référence à cette dissolution dans les travaux récents relatifs à la dissolution administrative des associations montre bien qu’une telle instrumentalisation politique de la loi de 1936 confine au tabou historique. […] Il reste que son utilisation pour préserver l’Empire colonial, qui deviendra massive dans les années 60, n’avait pas été mise en avant en tant que telle au stade de l’élaboration de la loi. En conclusion de cette première période de création et d’utilisation de la loi du 10 janvier 1936, il apparaît que les craintes du député Georges Pernot, mises en exergue, se sont révélées fondées très peu de temps après l’adoption de la loi. Créée pour sauvegarder la République, elle a été instrumentalisée très rapidement à des fins politiques, d’abord dans le cadre de son dessein initial puis, ce qui est plus grave, au-delà en faveur de la politique de colonisation. Présente dès l’origine, l’ambiguïté originelle de la loi de 1936 ne se démentira plus. »
Le cas le plus flagrant et récent démontrant la « ductilité » de ce dispositif est la tentative de dissolution des Soulèvements de la Terre. A cette occasion, le Conseil d’État a pu rappeler que « eu égard à la gravité de l’atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, les dispositions de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure sont d’interprétation stricte et ne peuvent être mises en œuvre que pour prévenir des troubles graves à l’ordre public »
Au terme de l’instruction du recours formé notamment par les Soulèvements de la Terre, le Conseil d’État a estimé que le décret de dissolution ne pouvait être regardé « comme une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public ». Au final, la décision du Conseil d’État, après de nombreuses semaines d’acharnement médiatique et politique contre les militantes et militants des Soulèvement de la Terre et de leurs soutiens, révèle la nature de la manœuvre à laquelle nous avons pu assister : il s’est agi d’un détournement de procédure mené par le Ministre de l’Intérieur à des fins politiques. Celui-ci, les mois précédant cette tentative de dissolution, utilisait d’ailleurs abondamment le terme infamant « écoterroriste ». Le préjudice réputationnel infligé à l’égard des Soulèvements de la Terre est certain. Le gouvernement n’aura jamais à le réparer.
De la législation actuelle et du droit de recours
A ce jour, l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, issu de la codification de la loi du 10 janvier 1936, dispose que « Sont dissous, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait :
1° Qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens ;
2° Ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ;
3° Ou dont l’objet ou l’action tend à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;
4° Ou dont l’activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;
5° Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l’objet de condamnation du chef de collaboration avec l’ennemi, soit d’exalter cette collaboration ;
6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;
7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger.
Le maintien ou la reconstitution d’une association ou d’un groupement dissous en application du présent article, ou l’organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que l’organisation d’un groupe de combat sont réprimées dans les conditions prévues par la section 4 du chapitre 1er du titre III du livre IV du code pénal. »
PROPOSITION DE LOI
Le chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure est ainsi rédigé :
« Article L212-1
Par décision du conseil des ministres, le ministre de l’intérieur au nom gouvernement peut saisir d’une demande de dissolution la cour administrative d’appel du ressort du lieu d’enregistrement d’une association, ou la cour administrative d’appel de Paris s’il s’agit d’un groupement de fait, :
1° Qui provoque à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens ;
2° Ou qui présente, par sa forme et son organisation militaires, le caractère de groupe de combat ou de milice privée ;
3° Ou dont l’objet ou l’action tend à porter atteinte par la force à l’intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;
4° Ou dont l’activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;
5° Ou qui a pour but soit de rassembler des individus ayant fait l’objet de condamnation du chef de collaboration avec l’ennemi, soit d’exalter cette collaboration ;
6° Ou qui, provoque ou contribue par ses agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;
7° Ou qui se livre, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger.
Cette décision du conseil des ministres fait l’objet d’une publication au journal officiel le jour suivant.
Article L212-1-1
Pour l’application de l’article L. 212-1, sont imputables à une association ou à un groupement de fait les agissements mentionnés au même article L. 212-1 commis par un ou plusieurs membres agissant en cette qualité ou directement liés aux activités de l’association ou du groupement, dès lors que leurs dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faires cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.
Article L212-2
Le gouvernement, par le représentant de l’État dans le territoire concerné, doit saisir la cour administrative d’appel compétente tel que prévu à l’article L. 212-1 du présent code dans les trois jours suivant la publication de la décision d’engager cette procédure de dissolution.
Dans le même délai, le représentant de l’État dans le territoire concerné est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours aux représentants de l’association ou du groupement visé par la demande de dissolution. Cette notification doit comporter l’ensemble de la requête introductive d’instance ainsi que les pièces en appui de celle-ci.
La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception.
Article L212-3
La cour administrative d’appel saisie rend sa décision au plus tard le trentième jour suivant le jour de la saisine.
Article L212-3-1
Si la cour administrative d’appel saisie d’une demande de dissolution ne rend pas sa décision dans le délai prévu à l’article L212-3 du présent code, le juge du référé du Conseil d’État est saisi d’office de cette demande. Celui-ci doit rendre sa décision dans le même délai renouvelé, faute de quoi la demande de dissolution est rejetée.
Article L212-4
La demande déposée par le gouvernement doit présenter les considérations de droit et de fait qui justifient la demande.
Article L212-5
Toute partie doit être avertie du jour où l’affaire sera appelée à l’audience.
Cet avertissement est notifié dans la forme administrative. Il peut être donné par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
Article L212-6
Saisi d’une demande de dissolution dans les conditions mentionnées au présent chapitre, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’application de l’article L761-1 du code de justice administrative par la partie demanderesse.
Article L212-7
Le jugement est notifié aux parties, à leur domicile réel, dans la forme administrative par les soins de la cour administrative d’appel, sans préjudice du droit de la partie de le faire signifier par acte d’huissier de justice.
Article L212-8
Le délai d’appel est de quinze jours. Il court contre l’administration du jour du jugement et, contre la partie poursuivie, du jour de la notification du jugement à cette partie.
Article L212-9
La décision rendue par la cour administrative d’appel peut être contestée devant le Conseil d’État.
Article L212-9-1
Le Conseil d’État, saisi d’une demande d’appel, rend sa décision au plus tard le quinzième jour suivant le jour de la formation de l’appel.
Article L212-9-2
Si le Conseil d’État, saisi d’un appel de la décision prise sur le fondement des articles L212-1 et suivants du présent code, ne rend pas sa décision dans le délai prévu à l’article L212-9-1 du présent code, la demande de dissolution est rejetée.
Article L212-10
Les conditions dans lesquelles les associations ou groupements de fait ayant pour objet le soutien à une association sportive mentionnée à l’article L. 122-1 du code du sport peuvent être dissous ou suspendus d’activité par voie réglementaire sont fixées par les dispositions de l’article L. 332-18 du même code.
La participation au maintien ou à la reconstitution d’une association ou d’un groupement dissous en application de ce dernier article, ou l’organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que la participation aux activités qu’une association suspendue d’activité s’est vue interdire en application du même article, ou l’organisation de ces activités, sont réprimées dans les conditions prévues à l’article L. 332-19 du même code. »
I – Au b) du 5° de l’article L811-3 du code de la sécurité intérieure, remplacer « de l’article L. 212-1 » par : « du chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
II – Au 1° des articles L285-1, L286-1 et L287-1 du code de la sécurité intérieure, remplacer « L.212-1, L.212-1-1, L.212-1-2 » par « le chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
III – A l’article 6-1 de la loi n°55-385 du 3 avril 1955, remplacer « de l’article L. 212-1 » par : « du chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
IV – A l’article L241-2 du code de la sécurité intérieure, remplacer « de l’article L. 212-1 » par : « du chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
V – A l’article 431-15 du code pénal, remplacer « de l’article L. 212-1 » par : « du chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
VI – Au I de l’article L773-11 du code de justice administrative, remplacer « de l’article L. 212-1 » par : « du chapitre II du titre 1er du livre II du code de la sécurité intérieure ».
